近期，本所律师在实务工作中，发现“未批先建”类案件中案件中“建设项目总投资额”的认定标准存在不一致的情形，尤其是在建项目如何认定总投资额，实践中仍有一定分歧。本文结合相关规定，就此问题作一简要梳理与分析。
一、问题的提出
《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款。由此可见，“总投资额”是计算罚款数额的基数，其认定直接关系到处罚的合法性与合理性。
在本次评查中，我们发现个别案卷存在以下情形：项目尚处于建设过程中，执法机关委托评估机构仅对已完成部分进行评估，并以该评估结果作为总投资额。这一做法是否妥当？在建项目的总投资额应如何认定？以下结合相关规定进行分析。
二、主要规范依据
目前，关于“总投资额”认定的主要规范文件是生态环境部（原环境保护部）印发的《关于生态环境执法中建设项目“总投资额”认定问题的指导意见（试行）》（环政法〔2018〕85号，以下简称《指导意见》）。该文件对不同类型项目的总投资额认定作出了细化规定：
实行审批制管理的政府投资项目，根据已审批的可行性研究报告确定的投资额认定；
实行核准制管理的企业投资项目，根据已核准的项目申请报告确定的投资额认定；
实行备案制管理的企业投资项目，根据备案的项目总投资额认定；
上述文件均无法确定的，可以委托专业机构对项目总投资额进行评估，或者采用工程概算、预算、决算等文件确定，特殊情况下可通过市场询价、要求当事人提供证明材料等方式认定。
值得特别关注的是《指导意见》第五条：“对正在建设过程中的建设项目，不能根据建设项目在建设过程中实际发生的投资额认定该建设项目总投资额。”同时，生态环境部办公厅《关于建设项目总投资额认定有关意见的复函》（环办法规函〔2019〕338号）进一步明确：“建设项目基本建成但未全部建成，尚未投入生产或者使用的，属于仍处于建设过程中”，仍应适用第五条的规定。
由此可见，在建项目的总投资额，应认定为项目全部建成所需的投资总额，而非建设过程中已实际发生的部分投入。
三、对上述规范的理解
为什么不能以实际发生额来认定在建项目的总投资额？可以从以下几个角度理解：
（一）从违法行为的本质出发
“未批先建”的违法核心在于“未经批准擅自开工”，其违法性主要体现在程序违规——建设单位未取得环评批复即动工建设，而非其已经完成的工程量大小。因此，处罚基数应当与项目整体的投资规模相对应，而非阶段性实际投入。若以实际发生额为准，则建设进度越慢、实际投入越少的项目，罚款反而越低，这与违法行为的危害程度不成比例。
（二）从比例原则的角度
《行政处罚法》第五条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。同为“未批先建”行为，一个项目刚刚动工（投入很少），另一个项目即将完工（投入接近全部），两者在违法性质上并无本质区别，但若以实际发生额计算，罚款数额可能相差数十倍甚至上百倍。这种差异难以通过“违法情节和危害后果”的调节完全消除，存在违反比例原则的风险。
（三）从规范文件的立法本意看
《指导意见》第五条明确禁止以实际发生额认定总投资额，其立法本意在于防止当事人通过延缓投资进度、分阶段投入等方式规避较高罚款，从而确保法律适用的公平性和一致性。
四、实践中需要注意的问题
在评查工作中，以下几个问题在实践中较为常见：
问题一：项目无任何审批、核准、备案文件，也无设计文件、可研报告，如何认定总投资额？
《指导意见》第四条提供了解决路径：可以委托专业机构进行评估。但需注意，评估的应当是项目整体总投资额，而非已完工部分的实际投入。评估机构应根据项目的设计文件、同类项目造价标准、行业定额等，对项目全部建成所需的投资总额进行合理核定。
问题二：评估报告应达到怎样的案卷材料要求？
从案卷评查的角度，评估报告应当附具评估机构的资质证明、评估方法的说明、评估依据的材料（如参考的设计文件、行业定额、同类项目造价数据等）。仅凭当事人单方陈述或简单清单认定的，在案卷评查中可能被认为证据不够充分。
问题三：备案金额与实际建设规模存在明显差异，如何处理？
《指导意见》第六条允许在备案金额与实际情况存在明显差异时，委托评估确定。但同样，评估应当针对整体投资额，而非已发生的实际投入。
五、结语
“总投资额”的认定问题，看似是一项技术性细节，实则关系到行政处罚的合法性与公信力，更折射出依法行政、精准执法的法治要求。正确理解和适用在建项目总投资额的认定规则，不仅有助于统一执法尺度、保障当事人合法权益，也是优化法治化营商环境、推进生态环境领域法治建设的具体体现。
行政处罚不是目的，引导和规范企业合规经营、守护绿水青山才是根本追求。本所将继续秉持专业精神，积极服务于生态环境执法规范化建设，为法治政府建设贡献绵薄之力。