在政府投资项目、国企项目中，发包人常说：“审计还没出来，不能结算”“审计金额低于合同价，多付的要退”。承包人则困惑：审计报告到底能不能直接决定工程款？如果审计长期不出、金额明显不合理，能不能申请工程造价鉴定？

本文结合现行法规与类案裁判，就“审计”与“工程造价鉴定”的区别、联系和实务边界进行探讨。

一、法律性质不同：行政监督vs司法鉴定

审计是国家审计机关依法对财政收支、财务收支进行监督的行政活动。依据《中华人民共和国审计法（2021年修正）》第五条，审计机关独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人干涉。审计的对象是建设单位，法律关系是行政监督关系，不是民事合同关系。

工程造价鉴定，则是民事诉讼中法院依申请或依职权，委托有资质的鉴定机构，对工程造价这一专门性问题进行鉴别和判断的司法活动。它属于民事诉讼证据制度的一部分。

司法实践对此态度明确。吉林法院在（2023）吉0681民初326号案中指出：国家审计机关对建设单位的审计是一种行政监督行为，审计人与被审计人之间的法律关系，与当事人之间的民事法律关系性质不同，审计报告不影响双方结算协议的效力。

小结：审计是公法领域的行政监督，造价鉴定是私法领域的司法判断，二者性质截然不同。

二、审计结论能否作为结算依据？原则：不能当然

这是实务争议最集中的地方。多个规范文件确立了同一原则：

1.法工备函[2017]22号明确：地方性法规直接以审计结果作为竣工结算依据，或强制要求在招标文件、合同中约定以审计结果作为结算依据的，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当纠正。

2.《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条：除合同另有约定，当事人请求以审计机关审计报告、财政评审机构评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。

3.《保障中小企业款项支付条例》第12条：机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，法律、行政法规另有规定的除外。

4.《建工司法解释（二）》（法释[2026]12号）第13条进一步明确：发包人与承包人未约定工程价款按审计结果或评审结论确定的，发包人请求以审计结果或评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。

类案裁判也一致支持：

（2025）内0702民初3133号：合同未约定以审计结果结算，工程经审计金额低于合同价，法院认为审计是国家对建设单位的行政监督，不影响合同效力及履行，工程款应以合同约定为准。

（2023）陕0124民初1290号：双方已签章确认结算书，审计拖延十年未作出，法院认为不得在没有法律、行政法规依据或合同约定的情况下要求以审计结果作为结算依据。

（2024）皖民申2010号：审计结论不能改变合同内容和效力，只有在当事人约定以审计结论为结算依据等情况下，才能作为处理案件的依据。

小结：合同未明确约定“以审计为准”的，发包人拿审计报告要求调减工程款或返还多付款，法院一般不予支持。

三、例外：合同明确约定“以审计为准”的，按约定处理

“审计不能当然作为结算依据”并非绝对。若当事人明确约定以审计结果作为结算依据，该约定有效，法院一般尊重。

《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条明确：合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应遵循当事人缔约本意，将真实有效的审计结论作为结算依据。

司法实践同样支持：

（2021）冀08民终1488号：合同明确约定工程量变更价款及全部工程价款以审计部门审定为准，承包方申请对全部工程价款鉴定，一审委托鉴定，法院认为违反法定程序，发回重审。

（2022）皖03民终713号：合同约定以发包人审计结果作为结算依据，但工程至今未完成审计，法院认为应查明审计未完成是否系承包人主观过错所致，再对承包人的司法鉴定申请依法处理。

小结：合同明确约定“以审计为准”的，审计结果具有约束力，当事人再申请造价鉴定可能不被准许，或需先查明审计未完成原因。

四、救济：即使约定“以审计为准”，审计拖期或明显不符，仍可申请造价鉴定

为治理“以审压款、以审拖款”，《建工司法解释（二）》第13条第二款给出明确救济：约定以审计结果确定工程价款，但审计结果非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果与施工合同约定明显不符，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许。

合理期限：当事人有约定的按约定；没有约定的，法院综合工程规模、造价金额、复杂程度等因素确定，但不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。

最高人民法院发布的建设工程施工合同纠纷典型案例四中，合同约定结算以审计结果为准，但审计结果无正当理由长期未作出，法院认为“如果继续机械地等待审计结果出具，明显不利于维护中小企业合法权益”，准许承包人申请司法鉴定确定工程价款。

小结：约定“以审计为准”不等于无限期等待。审计长期不出或明显不符，承包人仍可依法申请造价鉴定。

五、造价鉴定也不是想启动就能启动

工程造价鉴定意见作为民事诉讼证据，对法院没有预定效力。依据《人民法院统一证据规定（司法解释建议稿）》第106条，鉴定意见对法院无预定效力；存在多份鉴定意见时，法院经质证可以采纳或排除，但应在判决书中说明理由。

同时，《建工司法解释（一）》第28条至第30条划定了造价鉴定的边界：

1.当事人约定按固定价结算，一方请求对工程造价进行鉴定的，法院不予支持；

2.诉讼前已对工程价款结算达成协议，诉讼中一方申请造价鉴定的，法院不予准许；

3.诉讼前共同委托有关机构出具咨询意见，诉讼中一方不认可申请鉴定，法院应予准许，但双方明确表示受该咨询意见约束的除外。

类案也体现这一规则：

（2024）鲁民申2817号：无书面合同、价款约定不明，一审依申请委托司法鉴定，法院认为鉴定是确定工程造价的合法途径，鉴定意见经质证后可作为认定工程价款的依据。

（2022）鲁0405民初1535号：合同未明确约定以审计为准，但发包方在《工程结算审计报告定案表》上捺印认可并挂账，法院认为发包方实际接受并确认审计结果，构成默示接受，应以审计造价为结算依据。

小结：造价鉴定是重要救济途径，但已有结算协议、固定价约定、或双方明确接受咨询意见约束的，法院可能不再启动鉴定。

六、给发包人和承包人的实务建议

对承包人

1.签约时慎签“以审计为准”条款。若必须接受，尽量明确审计期限、审计范围、逾期视为认可送审价、争议解决方式。

2.保存结算文件、送审资料、签章确认文件。若对方已签章确认结算书，后续再以审计报告抗辩，难度较大。

3.审计长期不出或明显不符时，及时申请造价鉴定。注意举证证明“非因承包人原因”及“明显不符”。

4.不要轻易在审计定案表上签章认可。一旦构成默示接受，再申请鉴定可能不被准许。

对发包人

1.不能仅凭审计报告要求调减合同价或返还多付款，除非合同明确约定以审计结果为结算依据。

2.若约定以审计为准，应按时推进审计。避免“以审拖款”，否则承包人可申请造价鉴定。

3.注意中小企业款项支付合规。机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计结果作为结算依据。

对双方

工程结算争议往往涉及合同解释、证据固定、鉴定申请时机等专业问题。争议早期引入建工律师，有助于避免“该鉴定的没鉴定、不该签的签了字”。

结语

审计与工程造价鉴定，一个属行政监督，一个属司法鉴定；一个不能当然作为结算依据，一个经质证可成为定案依据。分界线在于：合同是否明确约定以审计结果作为结算依据。即使约定，审计长期不出或明显不符，承包人仍有申请造价鉴定的救济空间。